A Gestão de Pessoas na Administração Pública em Portugal – Um futuro por construir

• As opiniões e posições do autor são expressas a título individual, não vinculando qualquer entidade onde desempenhe funções.

A par da qualidade do desenho das políticas públicas, a preparação e a motivação dos quadros da Administração será sempre um determinante para a edificação de um serviço público de excelência, que contribua de forma ativa para o desenvolvimento económico e social dos cidadãos e das empresas.

O Estado, formado pelo conjunto das entidades que compõem as administrações publicas é, sem surpresas, o maior empregador do país. Segundo a Síntese Estatística do Emprego Público (SIEP) publicada pela Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP) a 31 de dezembro de 2021, o emprego no sector das administrações públicas situou-se em 733 495 postos de trabalho. Considerando os dados referentes ao mercado de trabalho publicados pelo INE, este valor corresponderá a 14% da população ativa (5 209 m) e 15% da população empregada (4 878 m).

No entanto, no que concerne à política de gestão de pessoas, tradicionalmente não se conhece qualquer Visão ou nível de ambição compatível com a relevância de todo este setor, mantendo-se a realidade há anos inalterada:

– A abordagem às questões de recursos humanos na Administração Pública cinge-se por norma a matéria orçamental;

– Escasseiam projetos mobilizadores com poder de atração de quadros;

– A implementação efetiva de modelos mais flexíveis de prestação do trabalho e de estabelecimento de relações jurídicas de emprego público continua a esbarrar com a oposição de visões anacrónicas do serviço público, ainda dominantes na administração pública central e local;

– A gestão das culturas organizacionais é inexistente, assistindo-se a um ambiente globalmente condicionado por determinantes administrativas e, ou corporativas;

– Continua ausente o desenvolvimento de uma cultura de aprendizagem contínua, estruturada e acessível à maioria dos trabalhadores em funções públicas;

– A criação de serviços partilhados e Centros de Competências foi demasiado restrita, não se expandindo de forma significativa;

– A reabilitação e a dignificação do estatuto e da imagem da administração pública e dos seus agentes encontra-se por concretizar, continuando a degradar-se em áreas específicas, como é o caso da justiça, da segurança interna, da educação ou da saúde;

– A cultura de autonomia e de responsabilização está por implementar;

– Os 3 sistemas de avaliação de desempenho que enformam o SIADAP não promoveram uma verdadeira cultura de diferenciação pelo mérito, como era o seu propósito;

– Escasseiam as iniciativas estratégicas no âmbito da formação, da capacitação, da saúde e da medicina no trabalho, da co-participação e da co-produção de soluções de gestão orientadas para o cliente/cidadão;

– As estruturas públicas com especiais responsabilidades neste domínio, nada de conhecido constroem ou ousam “pensar” sobre esta realidade.

 Assim, a intervenção ao nível da gestão dos recursos humanos nas administrações públicas, nos últimos anos, centrou-se fundamentalmente em matéria salarial e na reabilitação das carreiras.

Em suma, a Administração Pública em Portugal tarda em despertar para o processo de mudança que necessita ao nível do planeamento e gestão das pessoas que já servem e que no futuro irão servir a sociedade no serviço público em Portugal.

O Futuro do Serviço Público

É cada vez mais premente construir uma visão de serviço público próximo, eficiente e flexível, capaz de atrair, reter e desenvolver talentos que possam potenciar e direcionar as novas tecnologias disponíveis, a inovação e desenvolvimento para áreas de necessidade pública emergentes.

Apesar de todas as dificuldades e constrangimentos, reconhece-se que no atual contexto de enorme disrupção e incerteza, as capacidades instaladas nos serviços públicos têm superado de forma exemplar os complexos desafios a que têm sido sujeitas, sobretudo nos domínios da saúde e da educação.

O teste de resiliência imposto no decurso da pandemia, por exemplo, poderá ter demonstrado a alguns pensamentos mais identificados com o conceito de Estado mínimo que o Estado não deve ser máximo nem mínimo, mas antes assumir uma configuração adequada a servir o país e os cidadãos, sobretudo nos momentos em que nenhum outro ator o poderá fazer.

É por este imperativo pragmático, que contínua a ser urgente que a Administração Pública acelere o seu processo de modernização de paradigma e de funcionamento, começando nas pessoas, integrando os processos, não dispensando a tecnologia.

A discussão desta temática não se situa apenas no contexto nacional. Na verdade, os desafios colocados às diferentes administrações públicas na Europa convergem, no essencial, nas mesmas prioridades:

– Reconhecer que vivemos uma Era singular e agir em conformidade. A mudança não é nova, mas está a acontecer a um ritmo que requer uma atenção e reconsideração constantes;

– A seleção e a introdução de novas tecnologias para melhorar a prestação de serviços será inconsequente sem um investimento proporcional no desenvolvimento de competências dos trabalhadores do Estado (da IA nos processos de tratamento de metadados até à sala de aulas na escola de bairro);

– Os serviços públicos deverão tornar-se mais flexíveis, ágeis e responsivos em todas as áreas de atividade, sem prejuízo da salvaguarda dos especiais deveres de transparência, isenção e legalidade a que se encontram vinculados;

– É fundamental proceder a uma reconfiguração da noção de carreira (que pode conhecer outras direções para além do sentido vertical) investindo em instrumentos e metodologias de gestão focadas na experiência do trabalho, na aprendizagem, nos valores do serviço público, na missão e no bem público para atrair e reter os melhores em cada área.

Assim, é urgente construir uma Visão para o serviço público. Recalibrar o quadro de valores e agir de forma consequente, definindo para as funções de direção e de coordenação perfis profissionais compatíveis com as mudanças que se afiguram necessárias.  

Construir uma visão pragmática do possível – um serviço público do futuro capaz de atrair, reter e desenvolver talentos que possam direcionar novos métodos de trabalho e novas tecnologias e inovação para áreas de necessidade pública premente, respondendo prontamente às circunstâncias globais em rápida mudança.

A automação e os empregos que serão extintos

A crescente digitalização e incremento da capacidade de processamento de informação já está a operar profundas transformações nos modelos de governação, na sociedade, na economia e no mundo do trabalho.

Um dos fatores críticos que têm vindo a ser discutido prende-se com a ameaça de destruição de empregos, também na Administração Pública, em consequência da implementação de processos de automação. No limite, e considerando a provável aceleração desta realidade ( tão oportunamente antevista por  Gordon E. Moore, na hoje incontornável Lei de Moore), poderemos antever a criação de um exército de excedentários funcionais, trabalhadores capturados pela iliteracia digital e pelo anacronismo social.

Em 21 Lições para o Século XXI, o historiador Yuval Noah Harari alertou para o perigo deste fenómeno à escala global quando afirmou que “é muito mais difícil lutar contra a irrelevância do que contra a exploração”.

Sabemos que as tecnologias e novos processos afetarão a forma como muito do trabalho será realizado no futuro. O dilema colocar-se-á um dia na Administração Pública.

Embora muitos analistas considerem que as novas tecnologias criarão mais empregos do que destruirão a longo prazo, é certo que a automação irá garantir a realização de muitas tarefas que as pessoas asseguram hoje.

A OCDE estima que 14% dos empregos em toda a economia estão em alto risco de automação (ou seja, podem desaparecer completamente), enquanto 32% dos empregos poderão assistir a uma automação de 50 a 70% das tarefas atualmente desempenhadas, sendo por isso radicalmente transformadas (OCDE, 2021). 

Embora se saiba que a composição do emprego público é distinta da composição do total do mercado de trabalho, se tomássemos por referência esse valor, cenarizando para a realidade da Administração Pública em Portugal, significaria que mais de 100 000 (14%) empregos poderiam estar votados ao desaparecimento. E que mais de 234 000 empregos (32%) poderão ter 50% a 70% das tarefas automatizadas. Isto num curto espaço de tempo.

O que se fará sem planos de adaptação ou de reconversão dos atuais e futuros trabalhadores? Quem está a tratar deste tema no Governo? Em que direção-geral o assunto se encontra a ser analisado?

A reação tardia a esta realidade poderá seguir dois caminhos:

– Tratando-se de emprego público, os governos poderão “gerir” o impacto, decidindo quais os postos de trabalho a automatizar e quais transformar – estabelecendo o ritmo da mudança, sobrando para os contribuintes o pagamento da elevada fatura da inércia;

– Ou, em alternativa, criar um plano de preparação para a evolução da Administração Pública, que diagnostique e prepare a mudança que, na verdade, já começou.

Assim, consideramos que uma transformação bem-sucedida dependerá sempre de um planeamento competente e do redesenho das formas e modalidades de exercício do trabalho, bem como de estratégias de upskilling de parte considerável das pessoas que já trabalham e das irão ainda ser recrutadas com base em decisões atuais desinformadas sobre as reais necessidades de incorporação de competências que respondam a novos paradigmas de trabalho.

Se não tencionarmos apenas proceder a uma substituição de pessoas por software, deveremos garantir que reposicionamos a força de trabalho na cadeia de valor, habilitando-as a incorporar uma cooperação híbrida considerando o binómio Tecnologia Vs Humanidade, tal como abordado por Gerd Leonhard (2017) .

Para isso, o planeamento da integração entre capacidades tecnológicas e humanas precisam acontecer de forma estruturada e inclusiva. Mas também de forma informada e de certa forma, disruptiva.

As novas carreiras e o novo emprego público

A típica carreira do setor público, na qual os funcionários públicos subiriam uma escada hierárquica vertical, de um emprego seguro para toda a vida, tem os dias contados.

Em breve, outras mudanças necessitarão ser concretizadas. Entre outras, destacamos:

– O aumento do peso matricial nas estruturas orgânicas;

– O aumento do trabalho colaborativo;

– A construção de carreiras em movimentos horizontais ou oblíquos;

– A institucionalização de pausas para aprendizagem;

– A reconfiguração dos modelos de avaliação e de desenvolvimento;

– A materialização efetiva do reconhecimento do mérito;

– A reinvenção do modelo de exercício e do estatuto associado a funções ou cargos dirigentes ou de coordenação.

Devemos assumir que a dimensão e a diversidade de funções incorporadas no conjunto das administrações públicas constituem uma condição particularmente favorável à adoção de percursos profissionais não lineares do que se apelida ainda de “carreira”, por exemplo aproveitando e aprofundando o potencial do instituto da “mobilidade interna” ou da criação de forças de trabalho flexíveis baseadas em projetos recorrendo a “grupos de talentos”.

Atualmente são vários os países da OCDE que têm vindo a relatar uma baixa capacidade de atração de talentos para seus serviços públicos, especialmente para áreas particularmente sensíveis (saúde, educação, sistemas de informação).

Também assim é em Portugal. Perguntemos, então, que medidas de política são desenvolvidas para fazer face à escassez de médicos, de professores ou de especialistas de sistemas de informação? E como chegámos a esta situação? Que práticas de atração e retenção de competências se encontram em vigor? Teremos todos a resposta concreta a estas questões?

Uma força de trabalho envelhecida

Se a maioria dos países da OCDE está a conhecer um envelhecimento consistente da população, é natural que se verifique também um envelhecimento da força de trabalho. No setor público o envelhecimento da força de trabalho moldará inevitavelmente o futuro dos serviços.

Aproveitar ao máximo o conhecimento das equipas mais antigas, integrando esse conhecimento em novos modelos de planeamento e de execução será uma inevitabilidade.

Por outro lado, o aumento da flexibilidade e do trabalho a tempo parcial, por exemplo, poderão representar medidas de equilíbrio entre a retenção das capacidades, conhecimentos e competências dos trabalhadores mais antigos e a necessidade de entrada de trabalhadores mais jovens que possam rejuvenescer a força de trabalho da Administração Pública.

Como projetar um novo futuro do serviço público?

O serviço público do futuro dependerá da combinação de duas grandes dimensões:

– As exigências de uma sociedade em grande mudança, cada vez mais consciente, mais exigente e,

– A vontade e capacidade política de responder às mudanças necessárias, ao ritmo adequado.

Entre estas duas dimensões gravitará uma revolução tecnológica sem precedentes, uma alteração profunda dos modelos de trabalho, uma incerteza crescente.

Caberá aos Governos liderar esta mudança, envolvendo quem é de envolver na construção de uma Visão transformadora, materializada em políticas e investimentos concretos. Mas será sempre no campo político que se decidirá que tarefas serão prioritárias no processo de automação, no processo de capacitação e nas medidas a adotar em matéria de gestão de recursos humanos (prémios, carreiras, condições de trabalho).

A pandemia do SARS-CoV-2, o advento gerado pela urgência climática, os fenómenos migratórios, a transição para um novo patamar de paradigma digital ou as alterações geopolíticas que se avizinham representam, sem dúvida, processos catalisadores de mudança.

Mas o aumento da capacidade, resiliência e agilidade dos serviços públicos para responder às grandes tendências do nosso tempo, dependerá do desenho de políticas públicas, executadas pelas pessoas e pelas tecnologias adequadas.

Esta é uma reflexão que não sendo mediática assume uma natureza estrutural e deveria por isso mesmo ser colocada na agenda governativa, com alguns tópicos a destacar:

– Como desencadear um pensamento estratégico sobre o modelo de gestão de recursos humanos na Administração Pública, definindo sequencialmente quais as habilidades e competências emergentes necessárias para garantir a resiliência dos serviços públicos num futuro necessariamente diferente;

– Que métodos de planeamento e de gestão poderemos adotar no sentido de aumentar a flexibilidade e agilidade da Administração Pública na sua globalidade;

– Como se fomenta na Administração Pública o trabalho colaborativo, multidisciplinar, construindo um ecossistema de aprendizagem contínua, com espaço para a assunção de riscos e para a experimentação;

– Como incluir a noção de “design de emprego público” por alternativa à definição anacrónica de “conteúdo funcional” de posto de trabalho, como uma medida ativa para atrair e reter talentos, proporcionando experiências de trabalho diversificadas e enriquecedoras;

– Como comunicar eficazmente novos valores, associando o emprego público a uma perceção de oportunidades de realização que aumente a sua atratividade;

– Como envolver as organizações representativas dos trabalhadores nesta discussão, sem que a mesma seja contaminada pelas tradicionais discussões de classe que têm caraterizado a agenda dos movimentos associativos e sindicais contemporâneos.

Uma convicção poderemos afirmar com segurança: independentemente da ação ou da inação política, os desafios já chegaram, e as novas necessidades que serão de grande exigência.

Saber se iremos estar preparados para quando esse futuro chegar é afinal a grande e única questão que formulamos e aqui deixamos para reflexão.

Referências:

DGAEP (2021), “Síntese Estatística do Emprego Público (SIEP)”, Lisboa;

Dickinson, H. (ed.) (2019), Desenvolvendo e Recrutando o Futuro Servidor Público, Springer;

Harari , Yuval Noah, (2018), 21 Lições Para o Século XXI, Editor Elsinore, Lisboa;

Herzberg, F., (2003), One More Time: How Do You Motivate Employees?, Harvard Business Review, Boston;

Leonhard, Gerd, (2017), Tecnologia versus Humanidade, O confronto futuro entre a Máquina e o Homem, Gradiva, Lisboa;

www.ine.pt;

OCDE (2021), “O Quadro da OCDE para talentos e habilidades digitais no setor público”, Documentos de Trabalho da OCDE sobre Governança Pública, Nº 45, Publicação da OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/4e7c3f58-en;

OECD (2021), Government at a Glance 2021, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1c258f55-en;

José Augusto Santos

Sociólogo, Especialista em RH e desenvolvimento organizacional na Adm. Pública e Quadro Superior da SG da Pres. do Conselho de Ministros